La cátedra de empresa “Vivienda y Futuro” de la Universidad Pompeu Fabra (UPF) y la Asociación de Promotores y Constructores de Cataluña (APCE) ha publicado su cuarto policy brief titulado “La promoción de vivienda en los Planes Estatales y los Fondos Next Generation. La insuficiencia de instrumentos y presupuesto” (documento pdf, en catalán), elaborado por el profesor José García Montalvo, catedrático del Departamento de Economía y Empresa de la UPF, el profesor Josep Maria Raya, director de la cátedra y catedrático de Economía Aplicada en el TecnoCampus-UPF, y Carles Sala Roca, doctor en Derecho y coautor del informe.

El documento se centra en analizar las herramientas para la promoción de vivienda social y asequible de protección oficial en los Planes estatales de vivienda

El documento de la Càtedra APCE-UPF Vivienda y Futuro , que ha sido presentado el 19 de julio, por al mañana, en el campus de la Ciutadella de la UPF, se centra en analizar las herramientas para la promoción de vivienda social y asequible de protección oficial en los Planes estatales de vivienda. Por otro lado, también valora la suficiencia de las medidas de fomento en la construcción de viviendas en los Planes estatales de vivienda y examina los resultados de los mecanismos utilizados a lo largo de estas últimas décadas. Además de Josep Maria Raya y Carles Sala Roca, ha tomado parte en la presentación Josep Maria Sentís, tesorero y miembro del comité ejecutivo de APCE.

Los Planes estatales de vivienda

Las ayudas financieras de apoyo a la promoción de vivienda contenidas en los Planes estatales de vivienda las atribuye el Estado en base a su competencia exclusiva en la coordinación de la planificación general de la actividad económica. Sin embargo, todas las administraciones deben fomentar la promoción de viviendas desde una perspectiva de necesidad social, articulando o complementando las herramientas que se consideren oportunas.

Los Planes estatales de vivienda han ido desarrollando una diversidad de programas para posibilitar el acceso a la vivienda de la ciudadanía en las últimas décadas. A lo largo de este tiempo, los promotores han dispuesto de hasta tres instrumentos de financiación para facilitar las promociones de viviendas de protección oficial: préstamos calificados convenidos entre la Administración y las entidades bancarias, subsidios de estos préstamos y ayudas o subvenciones directas.

Para alcanzar una estabilidad en los programas que configuran las políticas públicas de vivienda, éstas no deben estar sometidas a ciclos cortos de tres o cuatro años, sino que habría que superar los planes temporales para construir una estructura estable de herramientas de apoyo a estas políticas. Además, según el policy brief, haría falta un volumen de fondos propios del 30% en el caso del alquiler social y del 15% el caso del alquiler social asequible, ya que el modelo de financiación actual es insuficiente para conseguir promover este tipo de viviendas. Por tanto, las cifras demuestran que las administraciones públicas no han sido nada eficientes en articular un sistema adecuado y de confianza para los promotores, ya sean públicos o privados.

Dificultades en la construcción de vivienda de protección oficial

A consecuencia de la última crisis financiera e inmobiliaria se adoptaron unas políticas de austeridad y estabilidad presupuestaria que supusieron la desaparición de los Planes estatales de vivienda 2013-2016 (2017), 2018-2021 y 2022-2025, y, en vez de ello, se regularon instrumentos de financiación en las promociones de VPO, de los que sólo perduró la ayuda directa para la promoción de viviendas. Además, según el informe, ha quedado acreditado que la regulación de una subvención a los Planes 2013-2016 y 2018-2021 era absolutamente insuficiente para promover viviendas de protección oficial de alquiler sin tener que realizar aportaciones de fondos propios.

Así, la eliminación de determinadas políticas de fiscalidad relacionadas con la adquisición o arrendamiento de vivienda supuso un importante ahorro para las cuentas presupuestarias de las Administraciones que no se han utilizado ni para políticas de acción directa en vivienda ni para establecer medidas alternativas cuyas características sirvan para estimular el régimen de la promoción de alquiler. De hecho, después de la crisis, ha habido una caída de recursos destinados a políticas públicas de vivienda, y no se han recuperado las cifras destinadas al fomento de la vivienda que contemplaban planes como en 2002-2005 y 2009-2012.

Plan 2022-2025 y Fondos Next Generation

Según los autores del policy brief, con el Plan 2022-2025 se constata un cambio radical de las medidas y la situación del sector constructor-promotor en tan sólo una década. En cuanto a los beneficiarios del Plan 2022-2025, existen dos programas que incluyen ayudas directas a la promoción, pero que son o bien para colectivos muy determinados (viviendas para personas mayores o con discapacidad) o bien para desarrollar modelos de alojamiento y viviendas del tipo cohousing.

Con estos programas surge una desigualdad en el sector, puesto que, al no ser ayudas de carácter universal, no se fomenta la promoción de viviendas para un perfil más general de demanda que también puede tener dificultades de acceso a la vivienda. Otro punto de inflexión en el sector son los Fondos Next Generation, cuyo objetivo es promover la construcción de vivienda social en edificios energéticamente eficientes y en suelo público mediante ayudas económicas o subvenciones.

A pesar de la potencia del Plan 2022-2025 y de los Fondos Next Generation, que contemplan subvenciones de hasta 700€/m2, las promociones de viviendas pueden resultar inviables si no existen concertadas líneas de préstamos subvencionados. De hecho, de acuerdo con la proyección de la creación de nuevos hogares que hace el INE y el Plan territorial sectorial de vivienda, se necesita la promoción de vivienda asequible con el apoyo de la Administración pública para construir 15.000 viviendas/año, durante los próximos 15 años, una cifra que se aleja mucho de la producción de los últimos 10 años.

Evolución de las viviendas sociales en España y Cataluña

Según el estudio, el gran impulso de la vivienda de protección oficial en España y Cataluña se produjo durante los años 50 y 60 e, incluso, en algunos años de la década, todas las viviendas que se construían eran de protección oficial. En total, si se realiza el cómputo de viviendas de protección oficial desde 1960, se alcanzan los 6,2 millones de viviendas protegidas para el conjunto de España y 800.000 en el caso de Cataluña. De estos datos, cabe destacar que más del 25% del parque residencial español se ha construido con el apoyo de la Administración pública, porcentaje que sube hasta el 33% - 35% si se hace referencia únicamente a las viviendas habitadas de forma permanente.

Si se analizan las cifras por comunidades autónomas, se observa que en 2018, pre-pandemia, hubo 16 comunidades autónomas que no dieron ninguna calificación definitiva de protección oficial. En 2021, hubo 13 comunidades que no construyeron viviendas de protección oficial de alquiler, y en 2022, fueron 10 las comunidades que no promovieron viviendas de protección oficial.

Si nos centramos en Cataluña, en los últimos 30 años se iniciaron más de 200.000 viviendas de protección oficial. Antes de los 2000, el techo de viviendas iniciadas en un mismo año estaba en torno a las 20.000 unidades, cifra que debería recuperarse de forma inmediata para dar respuesta a la necesidad de vivienda en los nuevos hogares que se crearán en los próximos años.

Gráfico 2. Viviendas iniciadas en Catalunya entre 1992 y 2022

Fuente: elaboración propia

La colaboración público-privada en la promoción de vivienda social

Tal y como se observa en el Gráfico 3, en los últimos ocho años, de 2014 a 2022, el número de viviendas de protección oficial finalizadas por promotores privados (59.928) cuadruplica los finalizados por los promotores públicos (14.737). Es decir, sólo 1 de cada 4 viviendas de protección oficial finalizadas en España en los últimos años ha sido fruto de la actividad promotora de la administración pública.

En Cataluña, las cifras son similares. Así, con los datos de la Agencia de la Vivienda de Cataluña, se observa que en los últimos diez años un 60%-80% de las viviendas protegidas han sido impulsadas por los promotores privados.

Gráfico 3. Viviendas de HPO impulsados por las AAPP y los promotores privados en Cataluña

Fuente: Elaboración propia

Por tanto, queda evidenciada la necesidad de articular mecanismos de colaboración público-privada por las promociones de viviendas de protección oficial, ya que las promotoras públicas no han alcanzado ni la estructura ni el presupuesto suficientes para proveer de forma eficiente la vivienda asequible de alquiler. De hecho, las cifras demuestran que los promotores privados son, con diferencia, los principales productores de vivienda de protección pública.