2.1- Indentificación de
los modelos conceptuales de políticas de promoción de la Sociedad de la Información
2.2- El papel de los distintos
niveles de gobierno en el diseño, ejecución y evaluación de programas de promoción
2.3- Los instrumentos
específicos de promoción, su evaluación y aplicabilidad al entorno español
2.4- Las formas de interacción
Estado-sociedad civil en el diseño e implementación de programas de promoción
y sensibilización en el caso español.
Para este primer objetivo,
se pretende introducir la utilización de nuevas estrategias de análisis en
el campo del estudio de las políticas públicas, como son el uso de programas
informàticos de análisis de redes sectoriales o las técnicas de análisis pluralista
de los programas de acción pública.
PRESENTACION:
RELEVANCIA DEL AMBITO DE ESTUDIO
El desarrollo de la Sociedad
de la Información está abriendo un amplio campo de oportunidades de intervención
pública, con el objetivo de incentivar y promover la difusión y utilización
de servicios mediante las nuevas tecnologías de comuniciación en todos los
ámbitos sociales y económicos. La cuestión básica que deseamos analizar a
través de la investigación propuesta es estudiar cómo las administraciones
públicas pueden desarrollar políticas públicas encaminadas a la promoción
y desarrollo de la Sociedad de la Información.
Según numerosas opiniones,
impulsar el desarrollo de la llamada Sociedad de la Información es claramente
una de las grandes tareas de las administraciones públicas contemporáneas
(Informe Bangemann, 1994). Ello es debido a que cada vez es más evidente que
las nuevas tecnologías de la información están cambiando la forma de producir
y de relacionarse, y que los países y los territorios que incorporen de forma
más rápida e intensa tales tecnologías, disfrutaran de mayores oportunidades
de aprendizaje y de desarrollo económico y social en los próximos años. Evidentemente,
no se trata de una relación automática, pero sin duda existe una importante
influencia (Castells, 1998). En este sentido, promocionar el desarrollo de
la Sociedad de la Información en un entorno territorial concreto es pues,
uno de los retos primordiales de las administraciones publicas en la actualidad.
La utilización por parte de los usuarios particulares, la familiaridad con
las nuevas tecnologías en los centros escolares y en los hospitales, la incorporación
en las empresas de las nuevas prácticas comunicativas, etc. son elementos
sobre los que las administraciones públicas pueden incidir en alguna medida,
al margen de las políticas de telecomunicaciones que cada gobierno emprenda
para regular el mercado, privatizar los monopolios, o bien controlar los precios
de las comunicaciones (Kahin / Wilson, 1997, Jordana, 1999).
LAS
POLITICAS PUBLICAS DE TELECOMUNICACIONES Y LA PROMOCIÓN DE LA SOCIEDAD DE
LA INFORMACION
A lo largo de los años
noventa, en numerosos países, las políticas públicas de telecomunicaciones
se han ido haciendo más complejas, definiéndose intervenciones sofisticadas
que pretendían efectos de distinta naturaleza sobre sus economías. Así, las
políticas regulativas y las políticas de promoción han ido tomando cuerpo
de forma relativamente distanciada, teniendo en cuenta que los actores, las
prioridades y las lógicas de intervención eran muy distintas. En esta década,
muchos gobiernos han centrado sus esfuerzos en privatizar a los operadores
de telecomunicaciones e introducir un mercado con mecanismos de
competencia; o por lo menos, separar la regulación pública de los aspectos
propios de la gestión operativa de los servicios de telecomunicaciones (OECD,
1999; ITU, 1998). La gran transformación del sector de las telecomunicaciones
que se ha producido en los últimos diez años en muchos países, fruto de los
cambios tecnológicos (digitalización, telefonía celular, etc..) y la fuerte
tendencia a la globalización en este ámbito, con el objeto de alcanzar un
mayor y más rápido desarrollo de las comunicaciones, han absorbido frecuentemente
la atención de los gobiernos, que han tenido además que definir nuevos órganos
de control y regulación, bien mediante la fórmula de las agencias autónomas,
bien desarrollando nuevas áreas en sus estructuras orgánicas (Melody, 1997).
Las dificultades afrontadas
para construir un mercado de las telecomunicaciones mínimamente estructurado
y competitivo han sido muy grandes en muchos países. Desde el mantenimiento
de un predominio abrumador por parte del antiguo operador monopolista, hasta
la entrada arrogante de los grandes operadores mundiales, pasando por las
complejidades de construir un órgano regulador mínimamente capaz de imponerse
frente a las empresas operadoras, o la feroz competencia entre grupos empresariales
y financieros deseosos de obtener rápidas ganancias en un sector de fuerte
crecimiento, los problemas experimentados por las políticas públicas de telecomunicaciones
en esta década de grandes cambios del sector han sido muy importantes, y no
todos los países han conseguido encauzarlos con el mismo grado de éxito (ITU,
1995; Jordana/Sancho, 2000). Así, la fórmula generalmente utilizada, la privatización
y el mercado, ha seguido procesos de aplicación muy distintos, más o menos
rápidos, más o menos pautados con antelación, con mayor o menor grado de intervencionismo
estatal, y también con mayores o menores resistencias internas. Sin entrar
a analizar con detalle los distintos estilos de transición del monopolio al
mercado experimentados en distintos países, y menos aún, los resultados logrados
en cada caso. Sin embargo, si es necesario apuntar que los objetivos que se
fijaron la mayor parte de los gobiernos al iniciar los procesos de privatización
y liberalización, que consistían básicamente en aumentar el número de teléfonos
por habitante, mejorar los estándares de calidad y en reducir las tarifas
existentes, se han cumplido con distinta intensidad, a pesar de que, sin duda,
se han producido mejoras espectaculares en bastantes casos (OCDE, 1999).
Mejorar la capacidad de
comunicación de un territorio y de sus habitantes, hasta llegar por lo menos
a una cobertura universal, entendiendo esta como una situación donde todos
los núcleos de población tengan a su alcance por los menos un teléfono público,
y donde instalar una línea tenga un precio asequible, independientemente de
su localización, continua siendo en muchos casos un objetivo a alcanzar plenamente,
a pesar de que las nuevas tecnologías inalámbricas permiten una gran reducción
de los costes (Taylor / Webster / William, 1996). Dado el elevado nivel de
conflictividad política que han generado en muchas ocasiones estas cuestiones,
por los fuertes intereses económicos vinculados y por su gran impacto social,
frecuentemente han quedado más ocultas al debate público otro tipo de cuestiones,
más relacionadas con los usos específicos de las redes y servicios de telecomunicaciones.
Se trata en este sentido de la posibilidad de estimular determinadas modalidades
de uso productivo o creativo de las telecomunicaciones, especialmente con
el apoyo de las nuevas tecnologías de la información, contribuyendo, desde
el ámbito público, al desarrollo de la llamada Sociedad de la Información,
o en otras palabras, a facilitar la difusión de una cultura de la información
entre la población, que sirva de base -entre otros aspectos- al desarrollo
de una economía de la información, que permita expandir la capacidad productiva
de un determinado país (Lundvall / Borras, 1998).
Evidentemente, una de
las mejores vías de promoción es la que se deriva directamente de la existencia
de tarifas asequibles y de la disponibilidad de líneas, pero no por ello esta
estrategia tiene que ser la única. Por lo que se refiere a la promoción de
la Sociedad de la Información desde el ámbito público, no hay duda que algunos
países han realizado una fuerte apuesta, desde el máximo nivel de dirección
política, para apoyar e impulsar una difusión de la cultura de la información
digital a todos los niveles de su sociedad, desarrollando políticas públicas
específicas sobre este tema en múltiples ámbitos de la intervención pública
(Kahin / Wilson, 1997). Todo ello al margen, o por lo menos en paralelo, a
las políticas específicas de liberalización del sector de las telecomunicaciones
emprendidas por cada país.
Examinando los estilos
de promoción existentes, podemos encontrar distintos puntos de vista sobre
la necesidad de promocionar la Sociedad de la Información y estimular directamente
las nuevas tecnologías de la información por parte de la administración pública.
Un primer modelo conceptual considera que la cuestión clave es mejorar el
funcionamiento del mercado de las telecomunicaciones, así como de todos los
servicios que estas pueden generar. Así, a medida que el mercado funcione
mejor, la información circulará más rápidamente, redundando en una reducción
de la incertidumbre que ayude a los actores empresariales a invertir en el
sector y a desarrollar más rápidamente nuevas aplicaciones e innovaciones.
Desde esta perspectiva, la administración pública debe limitarse a facilitar
la coordinación del mercado, a menudo mediante acciones simbólicas, o estructurando
los grupos empresariales, y regular la competencia para evita la reaparición
de monopolios de facto. Un segundo modelo
conceptual parte del criterio que la intervención pública, sea en forma de
políticas activas que distribuyan bienes y servicios, sea creando ejemplos
o impulsando la planificación, puede
ayudar significativamente a impulsar la difusión y el uso de las nuevas tecnologías
de la información, acelerando su conocimiento y complementando al mercado
cuando este muestra dificultades en su desarrollo y crecimiento. El uso intensivo
de instrumentos de planificación estratégica es un elemento básico en esta
concepción, ya que se considera muy importante la identificación y la coordinación,
de forma explícita, de los objetivos de desarrollo a alcanzar (Schneider,
1995).
Idealizando hasta cierto
punto la realidad, podemos encontrar algunos rasgos destacados de estos dos
modelos conceptuales en distintos ámbitos territoriales. En este sentido,
el primer modelo se aproxima más a los principios norteamericanos de intervención,
basados en defender la primicia del mercado por encima de cualquier intervención
pública; mientras que el segundo modelo se encuentra más cercano a la orientación
europea basada en la configuración de una esfera pública que tiene como reto
el impulso global al desarrollo de la Sociedad de la Información, y donde
participan de forma conjunta el sector público, las comunidades
profesionales y las empresas privadas. Probablemente por este motivo,
el término de Sociedad de la Información se ha acuñado y difundido en Europa,
mientras que en los EEUU es mucho más común, al referirse al papel público
la promoción de las tecnologías de la información y la comunicación, destacar
el término -mucho más acotado- del desarrollo de las “infraestructuras de
la información” (Catinat, 1998).
En esta investigación,
una vez situado ya el contexto de las intervenciones públicas sobre las que
queremos discutir, nos centraremos básicamente en analizar las distintas modalidades
de promoción de la Sociedad de la Información. Nos interesa especialmente
valorar las distintas estrategias que los gobiernos y las administraciones
públicas pueden emplear para promocionar de forma directa y activa el desarrollo
de los nuevos servicios y tecnologías de la información. Queremos
plantearnos las modalidades de intervención pública en este ámbito
según los distintos niveles de gobierno (Supranacional, Estatal, Autonómico
y local), los distintos instrumentos de intervención que pueden utilizarse
y las posibilidades de planificación y coordinación
existentes entre los distintos niveles de gobierno.
NIVELES
DE GOBIERNO Y PRIORIDADES DE INTERVENCION
Una de las primeras cuestiones relevantes que
planteamos estudiar sobre las políticas de promoción de las tecnologías de
la información y la comunicación es que nivel de gobierno puede ser el más
adecuado para llevar a cabo tales iniciativas. Podemos encontrar actualmente
ejemplos concretos de políticas de promoción sobre estos temas en todos los
niveles de gobierno: desde organismos internacionales como el Banco Mundial
o entidades supra-estatales como la Unión Europea, pasando por múltiples iniciativas
sectoriales de administraciones de carácter estatal/federal, regional o local.
Al ser estas políticas de promoción bastante nuevas, en muchos casos no tienen
una ubicación bien definida en la distribución de competencias entre los distintos
niveles gubernamentales, surgiendo incluso en ocasiones de forma espontánea,
sin una dirección política clara. No obstante, en otros muchos casos, las
políticas de promoción suelen partir de organizaciones públicas con una importante
capacidad y visión estratégica, que están desarrollando algún tipo de misión
vinculada a la promoción del territorio, sus actividades económicas o la atención
al bienestar de sus habitantes. También es muy frecuente que se generen relaciones
intergubernamentales entre los distintos niveles de administración, como consecuencia
de una distribución de funciones en los procesos de definición e implementación
de estas políticas de promoción.
En las políticas de promoción de las Sociedad
de la Información podemos identificar con bastante frecuencia cuatro momentos
distintos en su proceso de elaboración, aunque no tiene porque aparecer todos
siempre. En primer lugar, el origen de la iniciativa, en momento y el lugar
en el que se produce la definición de la idea, donde surge el impulso con
los apoyos políticos y administrativos necesarios para que su impacto pueda
generar posicionamientos públicos y definiciones concretas de políticas. En
segundo lugar, podemos encontrar el momento del diseño de la política, cuando
se definen los objetivos a alcanzar, los instrumentos de actuación, los recursos
que se van a utilizar, etc. En tercer lugar, podríamos situar el momento de
la planificación. Se trataría aquí del proceso de priorización de los programas
concretos de actuación, con la participación de los actores intervinientes,
así como la sensibilización estructuras administrativas sectoriales, etc.
Existe sin duda un cierto solapamiento entre la fase de diseño y la de planificación,
ya que esta última puede integrar la primera (aunque a la inversa, también
se puede diseñar un proceso de planificación), pero resulta interesante mantener
la distinción, por la especificidad de estas políticas de promoción. Finalmente,
en cuarto lugar, podemos encontrar el momento de la aplicación: cuando los
programas se ponen en práctica, cuando las organizaciones públicas o privadas
actúan territorial y sectorialmente realizando intervenciones específicas
que inciden sobre la realidad económica y social de su entorno.
Seguramente en otras políticas más consolidadas,
que no se encuentran en un momento emergente, no seria necesario identificar
tan claramente algunas de estas fases –lo que nos llevaría a utilizar modelos
más clásicos sobre las fases de elaboración de las políticas públicas-. Se
trata, por tanto, de una especificidad de este tipo de políticas vinculadas
al desarrollo de las tecnologías de la información y la comunicación, ligada
a su novedad, y provocada por la discusión e incertidumbre existente, tanto
sobre su necesidad como sobre su efectividad. Por estos motivos, los momentos
de su diseño y formulación se dilatan enormemente, mientras que los momentos
de su implementación son mucho más concretos y puntuales. Así, el debate y
la reflexión sobre la capacidad y la justificación para la intervención pública
en este sector, o sobre los instrumentos de actuación más adecuados, centran
frecuentemente buena parte de los esfuerzos de las propias administraciones
públicas.
Si intentamos localizar
en cada caso donde se sitúa la iniciativa de las políticas, frecuentemente
es posible identificar cuales son actores públicos que disponen de una mayor
capacidad de impulso y anticipación, frente a otros actores también implicados
en estas políticas, pero con un comportamiento más reactivo. Las administraciones
con mayor capacidad de impulso no tienen porque encontrarse situadas en los
niveles más amplios de gobierno. Pueden existir incluso casos de administraciones
locales que autónomamente deciden iniciar y aplicar programas de promoción
en su ámbito territorial. Estas iniciativas incluso pueden generar unos procesos
de imitación muy intensos a su alrededor. También hay que tener presente que
se pueden producir solapamientos, sin una coordinación explícita, entre acciones
de promoción impulsadas por distintos niveles de gobierno, pero que finalmente
se acaban aplicando sobre un mismo entorno territorial (local o regional,
generalmente).
FORMULAS
DE INTERVENCION PUBLICA PARA LA PROMOCION DE LA SOCIEDAD DE LA INFORMACION
Otro de los púntos clave
que prentendemos estudiar son los instrumentos concretos que pueden ser utilizados
para la promoción de la Sociedad de la Información. Mediante ello pretendemos
facilitar al decisor público una reflexión sobre aquellas herramientas básicas
utilizables en este tipo de políticas. Generalmente, las administraciones
públicas disponen de numerosos instrumentos de intervención para alcanzar
los objetivos que se proponen, que aplican con intensidades y modulaciones
distintas en numerosos campos de su entorno político, social y económico (Rose,
1998). Pretendemos obtener una tipología lo más completa posible de estos
instrumentos de intervención, con una definición básica relativa a cada modalidad.
La tipología a elaborar debe responder a una distribución de las practicas
de intervención presentes en la actualidad en las políticas públicas, discriminadas
según los efectos perseguidos y el grado de coacción sobre el comportamiento
de los actores, que se pretende modificar en algún modo, mediante alteraciones
de su estructura de incentivos y en el tipo de recursos que disponen. Así,
podremos encontrar desde las modalidades de intervención más suaves, como
la utilización de ejemplos, con el propósito de generar procesos imitativos,
hasta los procedimientos más intensos, como la aplicación de regulaciones
o el establecimiento de sanciones que impliquen el ejercicio directo de la
coacción estatal (Weiner / Vining, 1992; Meny / Thoenig, 1992).
Existen diversas opciones
para impulsar y articular estas modalidades de intervención, con estrategias
que requieren, para su puesta en práctica con algunas garantías de éxito,
un grado distinto de apoyo política. Así, la coordinación intersectorial tiene
una necesidad imperiosa de un apoyo constante desde las más altas instancias
políticas del gobierno, para disponer de la capacidad de superar la aparición
de frecuentes tensiones entre sectores distintos de la administración, y poder
imponer y mantener objetivos comunes cuando estos sufren una tendencia a ser
desvirtuados desde lógicas sectoriales. Por otra parte, la planificación sectorial
también requiere un cierto apoyo directo desde los niveles políticos más elevados,
debido especialmente a que en numerosos sectores de actividad pública, la
introducción de aplicaciones derivadas de las tecnologías de la información
y la comunicación implica frecuentemente que se produzcan cambios en las distribuciones
de recursos públicos y en las modalidades de intervención que existen en el
sector, y ello puede generar inmovilismos o bien arreglos internos que den
prioridad al status quo existente, frente a las posibles mejoras existentes.
Finalmente, otras opciones estratégicas
requieren una menor atención y apoyo político. Estas opciones no requieren
un compromiso del conjunto de la administración pública, o de grandes segmentos
de esta, sino que pueden ser más fácilmente impulsados desde unidades especializadas
creadas para tal fin. Creemos así también necesario analizar como la efectividad
para el impulso del desarrollo de la Sociedad de la Información depende en
mayor o menor grado de cómo se comportan los contextos de la acción pública,
y especialmente, de la dinámica innovadora y cooperativa de empresas y organizaciones
de la sociedad civil.
ORIGINALIDAD
Y RELACION CON OTROS GRUPOS DE INVESTIGACION
Este proyecto de investigación
pretende facilitar los procesos de toma de decisiones por parte de instituciones
y actores relevantes en España, al aportar un mayor conocimiento y análisis
de los contextos y los procesos valorativos y decisorios existentes en el
campo de las políticas públicas de promoción de la Socidad de la Información.
Se plantea por tanto de forma implícita la hipótesis de que en esta
época de cambios siguen existiendo algunos márgenes importantes de actuación
para los poderes públicos, que pueden configurar
de forma distinta los escenarios de interacción entre empresas, ciudadanos
y gobiernos.
En nuestro país no existen demasiado precedentes
en el desarrollo de estudios específicos sobre promoción de la Sociedad de
la Información desde una perspectiva de análisis de las políticas públicas,
que trasncienda los aspectos puramente técnicos o de gestión. Sin ánimo de
ser exaustivos, podemos mencionar sin embargo algunos estudios sobre las iniciativas
de promoción que se han llevado a cabo en España, a nivel regional o local,
especialmente,a lo largo de los años noventa : Comissionat per a la Societat
de la Informació (1999 a y b); Lanáburu(1997); Martí Recober (1991); Martínez
Soler (1998); Nadal (1995; Nistal (1999); Puig (1997); Teodoro / Arderiu (1999).
Por otro lado, el grupo que presenta este proyecto de investigación
ya ha producido también algunas contribuciones analíticas, tanto sobre aspectos
sectoriales, como las telecomunicaciones por cable (Sanz/Martínez, 1996; Clotet,
1996, Domingo, 1995) la telefonía
móvil (Sancho, 1996), o análisis globales sobre la dinámica de liberalización
del sector de las telecomunicaciones (Jordana, 1998). También podemos encontrar
estudios relativos a dinámicas de promoción de la sociedad de la Información
desde la perspectiva de los distintos
niveles de gobierno (Salvador, 1999;
Ruiz, 1999; Gil,1999; García-Bragado y Clotet, 1999; Nieto, 1999; Jordana,
1999) recogidos en Jordana y Sancho
(Eds.) (1999).
La necesidad de una investigación
de este tipo de políticas de promoción de la Sociedad de la Información, se
hace patente, con el objetivo de permitir un mayor conocimiento de las opciones
políticas presentes en el desarrollo del sector, elemento muy importante dado
el contexto actual de intenso cambio y gran incertidumbre sobre su futuro.
Así lo evidencian, por ejemplo, las investigaciones llevadas a cabo desde
hace ya años por equipos consolidados en diversos centros de investigación
de países europeos, entre los que destacan el CEPEL (Montpelier, Francia),
el Information Society Observatory (LSE, Gran Bretaña) o el Max-Plank-Institut
für Gesellschaftsforschung (Colonia, RFA). Nuestro equipo ya ha establecido
contactos con dos de estos grupos (LSE y MPIFG), y con este proyecto se pretende
también dinamizar e impulsar estas relaciones, con el propósito de poder abarcar
con mayor profundidad la dimensión europea en el análisis de las políticas
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