Jacint Jordana^**

La noción de ‘división digital’ comenzó a extenderse, no hace muchos años, como un concepto relativamente simple: la división entre los que estaban conectados a la red, y disfrutaban del acceso a Internet y los que no tenían acceso. Ahora, cada vez es más evidente que la división digital oculta fenómenos bastante diferentes, que son los que, en conjunto, explican porqué una parte de la población se conecta a la red, obteniendo ventaja de uno u otro modo, y otra parte no lo hace en absoluto o, en todo caso, lo hace de una forma completamente pasiva. Un aspecto relacionado con esta cuestión parece despertar una gran unanimidad: para aprender a aprovechar la red es muy importante todo aquello relacionado con la educación. Por ejemplo, es básico disponer de ordenadores en las escuelas, y más importante aún es prestar atención a la forma como se enseña a los niños a utilizarlos. El uso de Internet en las escuelas es parte de un debate actual en los EEUU, donde el número de ordenadores en las escuelas parece que comienza a equilibrarse, alrededor de uno para cada 5 niños, incluso en los distritos más pobres, gracias a las múltiples iniciativas de apoyo que gobiernos, ONG y empresas han llevado a cabo en los últimos años. Ahora bien, algunas opiniones señalan que hay diferencias en la calidad de los ordenadores y que también se observa bastante diferencia en la forma como son utilizadas las tecnologías por diferentes grupos de estudiantes que presentan dificultades especiales (familias pobres, jóvenes, disminuidos físicos, entornos rurales, etc.). La utilización de Internet es mucho más limitada en estos casos. También es igualmente importante analizar como los maestros enseñan a utilizar las tecnologías. Para ello se necesita saber si los maestros tienen la formación adecuada y la motivación suficiente para que estimulen creativa y eficientemente su uso (Educación Week, 2001). En definitiva, estos ejemplo nos ilustran sobre la creciente complejidad de los debates en torno a la división digital y, a la vez también, nos puede hacer más conscientes de la ausencia de un debate público sobre estas cuestiones en nuestro país.

La ‘división digital’ es definida por la OCDE como "la desigualdad que existe entre áreas geográficas o individuos de diferentes niveles socioeconómicos en lo que hace a sus oportunidades de acceso a las tecnologías de la información y la comunicación" (OCDE, 2001b:265). No hay duda que, desde esta perspectiva, el concepto ‘división digital’ está muy próximo al concepto tradicional ‘servicio universal’, que se utiliza habitualmente en la política de telecomunicaciones para caracterizar las necesidades de conexión telefónica del conjunto de la población. No obstante, la diferencia fundamental la encontramos en que el concepto división digital está dirigido al acceso a las redes de datos -fundamentalmente Internet- y, por tanto, implica unos requisitos de infraestructura de telecomunicaciones, en alguna medida diferentes, y generalmente mucho más exigentes que los necesarios para ofrecer el servicio de telefonía vocal. Por ejemplo, podemos destacar el caso de la telefonía móvil analógica, que no sirve para transportar datos aunque ha sido un instrumento adecuado, en muchos lugares, para extender el servicio universal a entornos rurales, durante la década de los noventa.

Otra consideración que se puede introducir es el tema de la calidad y la velocidad en la transmisión de los datos. Estas cuestiones no eran muy esenciales en el marco del servicio universal de telefonía –aunque tenía su importancia- pero, en cambio, cada vez son más cruciales en el marco de la discusión sobre la división digital. Así, disponer de una conexión de 9,6 kbs en telefonía móvil digital, de 28,8 Kbs o 56 Kbs en línea telefónica convencional, o de 128 Kbs (o más) en una línea ADLS, implica unas condiciones muy diferentes de acceso a la red y, por tanto, la discusión sobre cuál es el mínimo esencial para cada tipo de actividad o forma de utilización de los servicios que ofrece Internet se convierte en un punto de debate, técnico pero también político, que tiene implicaciones muy significativas. Por este motivo, especialmente los países desarrollados, que ya disponen de un servicio universal de telefonía que llega a toda la población, esta cuestión referida a la calidad del acceso a los datos (en kbytes por segundo) toma cada vez más protagonismo, aunque todavía no se hayan generalizado los sistemas de acceso de banda amplia a los sectores de la población que presumiblemente podrían acceder pagando su precio de mercado.

También hay otra distinción básica que cabe tener presente. Se trata de la distinción entre la división digital existente dentro de cada país, y la división digital que se produce a nivel mundial, entre los diferentes países. Por un lado, cada país presenta unas pautas propias de división, que a menudo se repiten de país en país. Por otro lado, se pueden observar diferencias bastante más significativas entre los diferentes países, reproduciéndose en este sentido las divisiones tradicionales entre los países más desarrollados y los países en desarrollo. No obstante, también se puede apreciar -observando los indicadores disponibles- cómo algunos de los países más desarrollados no siguen los mismos ritmos de difusión de los casos más punteros y, al mismo tiempo, cómo algunos países en desarrollo sobresalen por sus iniciativas de promoción y de impulso a la sociedad digital. Más adelante dedicamos nuestra atención a estos aspectos, analizando algunas iniciativas recientes para impulsar la utilización de las tecnologías de la información y la comunicación en los países en desarrollo.

A pesar de todo, restan muchas preguntas sobre la división digital. La cuestión más desatacada, como ya hemos señalado, es si toda esta discusión sobre la división es nada más que un problema de acceso o bien hay algo más: Si solo es un problema de acceso, podríamos decir que una vez que este se generalice, como ha sido el caso de la TV o de la radio, se habrá acabado el problema. En este sentido, la aparición de aparatos que permitan la conexión de Internet a través de la televisión, con menos funciones pero más baratos (y con frecuencia vinculados a un proveedor de información que da el servicio y promociona el aparato), puede ser una vía de generalización rápida a toda la población de los países desarrollados en los próximos años. Ahora bien, si nos preocupa la alfabetización digital, esta vía de generalización no evitará la división digital en los próximos años. Esto que comienza a denominarse como la "cyberfluencia" de los individuos, puede ser el elemento central -y no simplemente el acceso a la red- que verdaderamente tenga una incidencia transformadora en las economías y sociedades contemporáneas, en la medida que esta "cyberfluencia" esté bastante extendida a toda la población. En el fondo, lo que es verdaderamente crítico en este nuevo contexto es la capacidad de los individuos para aprovechar las potencialidades de la red: para alcanzar una mejor calidad de vida, para ser más creativos y en las actividades productivas, ser también más flexibles e innovadores.

Así por ejemplo, en España, la Encuesta General de Medios (EGM) comenzó a incluir, a partir de 1996, algunas preguntas sobre la utilización de Internet en sus encuestas. Esto permitió hacer un seguimiento detallado de la difusión de Internet en España casi desde sus inicios, de una forma bastante detallada, ya que la EGM recogía también los datos sociodemográficos de sus encuestados. En Cataluña, desde hace un cierto tiempo la propia Generalitat ha implusado la elaboración de encuestas sobre estos temas, y más recientemente, también ha hecho un gran esfuerzo para sistematizar la información estadística sobre la utilización de las tecnologías de la información y la comunicación en la sociedad, recogiendo también datos sobre el equipamiento existente en los hogares catalanes, con la colaboración del Instituto de Estadística de Cataluña.

En los últimos años, sin embargo, han sido muchos los gobiernos y organismos internacionales que han comenzado a tomar seriamente en consideración la necesidad de medir el fenómeno Internet. Sus institutos de estadística, u otros organismos especializados, han comenzado a plantearse seriamente la pregunta de cómo medir la expansión de Internet y su utilización entre la población. Así por ejemplo, una cuestión que despertó bastante consenso fue la consideración de que medir el número de personas que utilizan la red –que es lo que tradicionalmente se había hecho para identificar la división digital- es solo un indicador posible, entre otros fenómenos cada vez más complejos que representa Internet. En este sentido, se comienza a distinguir claramente entre los individuos que tienen acceso a Internet y los hogares (domésticos) que están conectados, ya que representan diferentes perspectivas sobre la utilización de Internet. Por otro lado, también es importante distinguir entre disponer de acceso -entendiendo este como una oportunidad- y la intensidad de utilización de forma habitual de la red. Asimismo se comienzan a identificar fórmulas para medir más detalladamente el impacto de Internet en diferentes ámbitos sectoriales, tales como la educación, la salud, o la propia administración pública, entre otras. Los primeros resultados de estos esfuerzos, con datos e indicadores que todavía no están del todo consolidados, comienzan a mostrar en detalle diversas dimensiones de la división digital, con algunas tendencias generales que se reproducen país por país. Así, vemos que la presencia de Internet en los hogares está muy relacionada con los ingresos y la educación de las familias, mientras que otros factores son bastante más variables, según cada país y situación.

Esta incipiente tarea de medir de forma más detallada todo el fenómeno Internet nos está permitiendo disponer de un mapa más completo de la división digital. Vemos así con más claridad diversas dimensiones de la división digital. En primer lugar, destaca la dimensión territorial. En los EEUU Internet tiene una gran implantación, solo superada por algunos países del norte de Europa. Acontinuación encontramos el resto de países desarrollados, que tienen niveles de difusión importantes pero mantienen una gran distancia respecto a los países que están a la cabeza. Muy lejos quedan los países en desarrollo, con índices mucho más reducidos.

Dentro de cada país, también surgen tendencias similares, como por ejemplo, que las zonas urbanas presenten una densidad superior a las zonas rurales. Una segunda dimensión de la división digital es la desigualdad económica. Las pautas son parecidas en todos los países. Los hogares con los ingresos más elevados muestran una densidad de acceso a Internet también muy elevado, mientras que los hogares con ingresos más bajos, dentro de cada país, tienen una densidad muy reducida, más que proporcionalmente a las diferencias de renta. Parece que, simplificando la situación, dado un país, la mayor parte de los hogares con una renta elevada tienen acceso a Internet, mientras que casi ninguno de los que tiene una renta baja accede a él. La tercera dimensión importante de la división digital es la cultural y educativa. Con los nuevos datos disponibles, se observa una tendencia bastante pronunciada, en el sentido que, cuanto más años de educación se tienen, es más probable estar conectado a la red (Carvin, 2001). Por otro lado, esta tendencia es más fuerte que la propia desigualdad educativa, en proporción al número de años. La educación básica, más que la formación dirigida a conocer directamente el funcionamiento de Internet, parece ser el elemento más destacado en explicar esta dimensión de la división digital.

Sin duda, también existen otras dimensiones de la división digital: la propia edad, la situación familiar, el género, incluso el entorno comunitario o la etnia, entre otras. Son elementos relevantes que, en algunos países, tienen una importancia más destacada que en otros para explicar cómo se está configurando la dimensión digital y cómo está evolucionando ésta. Cómo se relacionan estos factores entre ellos para explicar la difusión y la utilización de Internet entre la población, es un tema que en la actualidad comienza a ser explorado por los investigadores. Seguramente la ‘división digital’ está muy conectada con las fracturas tradicionales y la dinámica social existente en cada país. Ahora bien, Internet, como un nuevo fenómeno social y económico con su propia capacidad transformadora, tiene algunas especificidades en sus pautas de difusión y en los efectos que provoca sobre el conjunto social. Examinar estas especificidades es precisamente la tarea que puede permitir conocer a fondo las características de la división digital, y valorar cuáles son los elementos más temporales y los más persistentes asociados a esta división.

Entre los organismos internacionales que en los últimos tiempos se han preocupado de medir y analizar de forma detallada la expansión de Internet y la división digital, encontramos, entre otros, la Unión Internacional de las Telecomunicaciones (UIT), la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y también las Naciones Unidas, a través de diversas agencias dependientes, como el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Vamos a ver algunos de los criterios más destacados que utilizan y cuáles son los resultados que destacan.

La OCDE, en su informe Communicatios Outlook, del año 2001, dedica un capítulo completo a revisar la división digital en el mundo. La OCDE considera que el indicador básico de la división digital internacional continúa siendo el número de líneas de acceso por cada 100 habitantes (telefonía o ISDN), ya que esto es lo que permite disponer de la opción de acceder a la red con unas determinadas facilidades (OCDE, 2001: 269). En este sentido, los datos disponibles son impresionantes: en el año 1998 los países de la OCDE disponían del 64,5% de todas las líneas existentes en el mundo, aunque la fracción de población que representan era mucho más pequeña. Si observamos directamente algunos datos sobre la distribución de Internet en el mundo, sin embargo, las diferencias todavía son más grandes. En relación al número de servidores de Internet en el mundo (donde se sitúa la información) encontramos que, para el año 2000, un 95,6% de estos están en los países de la OCDE, y nada más que un 4,4% en el resto del mundo.

Por otro lado, la UIT también ofrece datos similares, incluso más detallados. Para casi todos los países del mundo, a partir del año 1998, la UIT tiene disponibles datos sobre el número de usuarios, el número de servidores y el número de ordenadores personales disponibles en cada país. En la Tabla 2 se puede observar un resumen, por continentes, de estos datos. Si establecemos, de forma muy tentativa, una interpretación de estos indicadores, podríamos sugerir que el número de hosts puede constituir una aproximación a la oferta de información presente en la red, mientras que el número de usuarios se aproxima a la demanda de información y finalmente, el número de ordenadores nos puede indicar la intensidad del acceso a la red (a más ordenadores disponibles, más facilidades de acceso para los usuarios). Podemos hacer algunas reflexiones iniciales. En primer lugar, Asia y sobre todo Africa cuentan poco en la red y, en todo caso, su relevancia puede ser para la demanda de información. Dentro del continente americano, presentamos además los datos de EEUU de forma separada, dada su significatividad. Con unos 80 millones de servidores, EEUU representa más del 75% de la oferta mundial de información en la red. En cambio, Europa, que tiene un poco menos de un 10% de los servidores, tiene más usuarios, en conjunto, que los EEUU (la intensidad del uso, medida por el número de PCs, debería matizar aún más esta información).

Hay muchos más indicadores para medir la expansión de Internet y profundizar en las diversas dimensiones de la división digital. Algunos de estos indicadores están presentes en el Recuadro 1 y, en general, en la medida en que están disponibles, comienzan a ser empleados por analistas, gobiernos y organismos internacionales con el fin de hacer comparaciones, para identificar nuevas tendencias y también para medir el impacto de los planes de intervención que se están comenzando a impulsar. No obstante, cuanto más compleja sea nuestra comprensión del fenómeno de la división digital o, en otras palabras, de cómo las nuevas tecnologías de la comunicación y de la información están afectando las desigualdades tradicionales (dentro de los países y entre éstos), en relación a las capacidades y posibilidades del desarrollo individual y colectivo, probablemente se irán elaborando indicadores mucho más sofisticados.

Tipos de indicadores sobre la expansión de Internet:

• Puntos de acceso: telefonía fija, telefonía móvil, ADSL, etc.
• Servidores de Internet: número de hosts por países
• Tipos de mercados: Monopolios- competitivos
• Precios de acceso a Internet
• Servidores seguros a Internet: número por países

• Tiempo medio de permanencia en línea (mensual)
• Tasa de penetración de suscriptores de Internet
• Tasa de penetración de PCs en los hogares

La división digital en Europa

La Comunidad Europea también ha hecho un esfuerzo importante en los últimos años por aproximarse al fenómeno Internet. Aunque en sus inicios y hasta mediados de los noventa, la Comisión Europea no favorecía todavía el desarrollo de Internet, viéndolo un poco como la opción norteamericana por impulsar la Sociedad de la Información, de forma progresiva las instituciones europeas fueron aceptando que el "boom" de Internet en todo el mundo era una realidad y fue, a finales de la década de los noventa, cuando decidió apostar fuertemente por él. La iniciativa de e-Europe nace en este contexto, en el año 1999, con el objetivo central de acelerar los cambios hacia la sociedad de la información en Europa.

Los documentos iniciales de la Comisión Europea para el plan e-Europe establecían tres grandes estrategias: conectar a todos los individuos y organizaciones a la red, alfabetizar digitalmente Europa, asegurar la integración social y fomentar la cohesión social. No obstante, el plan de acción posterior, denominado "e-Europe 2002", presentado por la Comisión y el Consejo Europeo en la cumbre de Feira el 19 y 20 de junio del 2000, modificó rápidamente las grandes estrategias, destacando tres nuevos objetivos relativamente diferentes: primero, conseguir que Internet sea más barato, rápido y seguro; en segundo lugar, invertir en las habilidades de la gente; y finalmente, en tercer lugar, estimular el uso de Internet. Los objetivos que más directamente iban dirigidos a la división digital se redefinieron, incluyéndose dentro del segundo objetivo, dedicado a asegurar la participación de todos en la nueva economía. Se comenzó a hablar en este caso de "e-Inclusión", y ya en el Consejo Europeo de Niza se impulsó un proceso de inclusión social a través de un sistema de coordinación abierta, estableciéndose un grupo de alto nivel para propulsar políticas que afronten la división digital en Europa. El grupo, denominado ESDIS (Employment and the Social Dimension of the Information Society), que elaboró un informe a finales del 2001 sobre esta cuestión.

En el contexto de la iniciativa e-Europe, una de las preocupaciones más destacadas de la Comisión Europea ha sido impulsar y construir un conjunto de indicadores para hacer un seguimiento del impacto de Internet, de su difusión y de sus efectos en los diferentes ámbitos económicos y sociales. Así, la Comisión se ha querido dotar de un instrumento para hacer un seguimiento de su plan y, a la vez , también poder hacer una observación detallada de las diferentes iniciativas nacionales desplegadas por los gobiernos de los países miembros, con unos objetivos bastante similares a los de la iniciativa e-Europe. Con esta finalidad, la Comisión ha identificado un conjunto de 23 indicadores que están vinculados a diez líneas estratégicas diferentes definidas dentro del plan e-Europe (véase Recuadro 2). La Comisión, en este caso, dio una amplia publicidad al seguimiento de estos indicadores. Por ejemplo, en el documento de seguimiento del plan e-Europe, presentado en la cumbre de Estocolmo el 23 de marzo de 2001, había un análisis detallado de la evolución de los principales indicadores. Además de la distinción, ya habitual, entre usuarios individuales y hogares conectados, o el seguimiento del número de servidores y de servidores seguros, algunos de estos indicadores están llamados directamente a hacer el seguimiento de distintas dimensiones de la división digital. Así por ejemplo, el seguimiento del número de ordenadores por alumno en las escuelas, el número de puntos de acceso público, o las websites preparadas para ser seguidas por personas con disminuciones, son algunos de estos indicadores.

Fuente: Consejo de la Unió Europea, Lista de indicadores para el plan de acción de e-Europe (doc 13493/00), 20 Noviembre de 2000.

En referencia a los resultados más recientes observados en Europa, en relación a la división digital, se puede destacar una significativa división territorial entre los países del norte y del sur, destacando especialmente los bajos niveles de difusión de Internet que muestran los países mediterráneos. Estas diferencias no solo se observan en los indicadores más conocidos, tales como el acceso a los hogares, o el uso individual, sino también en otros indicadores, como el elevado número de estudiantes por PC, o el bajo número de puntos de acceso público a Internet (ver Tabla 3).

Fuente: Comisión Europea, 2001

En términos agregados, las diferencias habituales en el uso de Internet son también bastante evidentes en el conjunto europeo, en lo que respecta a la renta, la educación o el género, entre otras variables. Así, por ejemplo, mientras un 34,1% de los trabajadores ocupados en hacer un uso habitual, solo un 16,2% de los trabajadores en paro utiliza la red. Lo mismo pasa con la educación: solo un 6,7% de los que dejaron el sistema educativo con 15 años o menos hacen uso de la red, en cambio, un 45% de los que permanecieron hasta alcanzar los 20 años o más, dentro del sistema educativo, hacen un uso habitual de éste (Comisión Europea, 2001).

La división digital en los EEUU

Dentro de lo que podríamos denominar las iniciativas de carácter nacional, cabe destacar el conjunto de actividades que el gobierno federal norteamericano está impulsando desde hace cierto tiempo, recogiendo una preocupación creciente por los efectos de la división digital. De hecho, el mismo concepto tradicional de división digital nace en los EEUU, unos pocos años atrás, como una superación del concepto tradicional de servicio universal en las telecomunicaciones, para tratar el acceso a Internet. Además, al ser los EEUU el país donde más extendido ha estado el acceso a Internet desde sus inicios, es donde más claramente se pueden observar las nuevas tendencias emergentes, y los peligros que éstas apuntan, a medida que se va gneralizando su utilización entre los sectores más amplios de la población. Así por ejemplo, un estudio empírico bastante extenso realizado por la NTIA, bajo el título de "Falling through the net: toward digital inclusion" y publicado en octubre del 2000 , estaba completamente dedicado a esta cuestión, con el objeto de conocer en qué medida los americanos participan en la economía digital (NTIA, 2000).

El estudio de la NTIA estaba dividido en tres partes: la disponibilidad de ordenadores en los hogares para acceder a Internet, la utilización de Internet por parte de los individuos y cómo las personas con alguna clase de disminución pueden acceder al uso de la red y de los ordenadores. El estudio observa las diferencias existentes en el acceso a Internet (distinguiendo los diferentes tipos de acceso) y el porcentaje de ordenadores en los hogares según los diferentes grupos de población (básicamente, siguiendo cuatro grandes criterios: educación, raza o etnia, renta, localización). Los resultados muestran el "boom" experimentado en los años 1999-2000, que ha llevado a que más de la mitad de los norteamericanos utilicen Internet a mediados de 2001. Así las diferencias territoriales se han reducido y el uso de Internet en los sectores de rentas medias también se está generalizando, pasando de ser una herramienta que representa una distinción especial, a ser una herramienta de información de uso generalizado. A pesar de todo, sigue destacando una mayor utilización de Internet –sobre todo doméstica- por parte de las personas con una educación y/o renta más elevada, como también lo confirma un estudio encargado por el Congreso norteamericano (GAO, 2001).

Fuente: Price, 2000

La distinción entre la posibilidad de acceder a Internet en los hogares y la utilización de Internet por parte de los individuos es claramente definida, ya que no es seguro que todos los miembros de una familia que disponga de un ordenador con acceso a Internet hagan uso de éste y, por otro lado, mucha gente puede acceder a Internet sin disponer de ordenador en su casa (a través de su trabajo o mediante centros de acceso público). En este otro caso, el estudio de la NTIA analiza también cuáles son los usos más frecuentes de la red, destacando el uso del correo electrónico como la aplicación más generalizada. Finalmente, el último gran apartado de este estudio está dedicado a examinar en qué medida utilizan la red las personas con disminuciones (NTIA, 2000). Sus resultados son bastante claros: se puede observar una reducción significativa de la utilización de las tecnologías de la información en la medida en que las personas tienen algún tipo de disminución, lo cual abre una nueva preocupación –una nueva dimensión de la división digital- para el debate político en torno a los efectos sociales y económicos de Internet, y en general, sobre todo el conjunto de las nuevas tecnologías de la información y de la comunicación.

Más que un gran plan de alcance nacional, en EEUU destaca la existencia de múltiples iniciativas que afrontan estas nuevas divisiones sociales. Así, por ejemplo, es muy frecuente la participación de ONG’s y de empresas privadas para dar apoyo, más allá de la propia conexión de las escuelas a Internet, con programas de ayuda a la formación de maestros y educadores a través de voluntarios. Además en los EEUU hay muchos programas impulsados por estas entidades, para dar formación especial a los niños de las escuelas que más dificultades experimentan, para formar a los profesores. La multiplicación de puntos de acceso públicos mediante la implicación del sistema de bibliotecas ha sido muy destacada –y a menudo también aprovechando escuelas públicas-, así como también hay iniciativas privadas para organizar centros de acceso en barrios de rentas bajas. Además, el debate público sobre los efectos de la división digital es bastante vivo, destacando, aparte de las propias agencias gubernamentales, la existencia de algunos think thanks especializados que impulsan bastante estas discusiones.

Diferencias entre EEUU y la UE

Entre los EEUU y Europa hay unas diferencias significativas en el acceso a Internet. Mientras que a fines del 2000 ya la mitad de la población norteamericana tenía acceso a Internet, en la mayor parte de los países europeos este porcentaje era bastante más bajo, situándose la media europea en torno a la mitad de la media norteamericana. Por ahora, las diferencias se mantienen, sin embargo nadie sabe como se irán modificando, a medida que aumenten más estos porcentajes. Por tanto, nos podemos preguntar, como hacen algunos comentaristas, si también se trata de otra división digital (Kapstein/Marten, 2001). En este sentido, podemos enfocar la respuesta en distintas direcciones: por ejemplo, nos podemos plantear si esta diferencia tiene que ver con algunos factores derivados de la regulación de las telecomunicaciones, o tal vez podemos buscar una explicación relacionada con los niveles de renta y desarrollo económico. Alternativamente, también podemos encontrar una explicación más centrada en cómo se ha desarrollado históricamente Internet en los dos costados del Atlántico, teniendo en cuenta el liderazgo americano en este ámbito casi desde sus inicios. Finalmente, encontraríamos también indicios para una respuesta si nos preguntásemos sobre cuál ha sido el apoyo y el estímulo que los gobiernos de los diferentes países han dado para facilitar el desarrollo de Internet. En todo caso, es problable que una cierta convergencia, matizada por las diferencias de renta, se vaya produciendo durante los próximos años en el mundo desarrollado.

A comienzos de 2001, una revista semanal norteamericana que trata, entre otras, los temas de difusión de las tecnologías de la información y la comunicación, Worldpaper, publicó en versión on-line un índice sobre el desarrollo de la Sociedad de la Información, ubicando 55 países en relación a un conjunto de indicadores que agrupan la infraestructura de ordenadores, la infraestructura de Internet, los costos y la infraestructura de comunicaciones y, finalmente, el nivel educativo general y las condiciones políticas del país (derechos y libertades). Los resultados de los primeros 27 países se pueden observar en la columna adjunta. A primera vista se puede ver que todos estos son países desarrollados que disponen de las infraestructuras mínimas para aprovechar los beneficios de las tecnologías de la información y de la comunicación. Ahora bien, algunos –los primeros- parece que se están moviendo más rápidamente para obtener ventajas de la revolución de la información digital. El resto, entre los cuales se encuentra España, se mueven más lentamente en la mencionada dirección, pero no afrontan dificultades insalvables. Por el contrario los otros 28 países, últimos en el ranking tienen muchas más dificultades para alcanzar a desarrollar la sociedad de la información, debido a la falta de infraestructura, las dificultades financieras o los problemas sociales y económicos más generales que afrontan.

Instrumentos y orientaciones de las políticas

En los últimos años, las políticas para reducir la división digital se han extendido rápidamente en muchos países y muestran orientaciones muy diferentes. Algunos países hacen grandes planes de intervención, buscando la coordinación de sus políticas y definen como una prioridad nacional impulsar la Sociedad de la Información. Otros países hacen intervenciones mucho más sectorializadas, donde diferentes instituciones y organismos tienen distintas aproximaciones, específicas a los problemas de división digital. También las prioridades varían. Algunos países se orientan más a impulsar la oferta de infraestructura necesaria para ofrecer acceso a la red, mientras que otros enfatizan la regulación de los mercados. Por otra parte todos los temas relacionados con reforzar la formación y la educación para vivir en la sociedad digital reciben gran atención, según estén orientados a la formación básica o a la formación laboral. En general, existe una gran coincidencia al considerar el aprendizaje como una variable clave para garantizar el éxito en el aprovechamiento de las tecnologías de la información y la comunicación (OCDE, 2001; Accenture/Markle/UNDP,2001).

Sin duda que también existen otros instrumentos de intervención para ayudar a superar la división digital. Desde dar impulso a la abundante oferta de centros públicos de acceso a Internet (telecentros, infocentros, bibliotecas, etc.) de forma gratuita o a bajo costo, a fin de establecer programas para ayudar a las pequeñas empresas a hacer uso de Internet de forma más productiva, pasando por la propia utilización de la red en la acción gubernamental en ámbitos tradicionales, para dar ejemplo sobre como emplear los nuevos medios digitales. La diversidad de fórmulas de aproximación de las políticas públicas es muy grande. Una clasificación tentativa nos puede ayudar a distinguir algunas de sus características. Así tenemos las políticas de regulación (que delimitan las reglas de juego entre actores), las políticas de difusión (que estimulan la demanda de nuevos servicios y aplicaciones) y las políticas de promoción (que estimulan la oferta de factores para que se generen nuevas actividades). Una adecuada combinación de estas políticas con los objetivos estratégicos de desarrollo de cada país, constituye sin duda la fórmula para conseguir avanzar rápidamente hacia la sociedad del conocimiento (Jordana/Sancho, 2001).

Regulación y división digital

Una importante línea de argumentación señala que la división digital puede ser resuelta en gran parte gracias a una adecuada regulación de las telecomunicaciones en el marco de la liberalización de los mercados, abriéndolos a la competencia. El punto de partida es que cualquier red aumenta de valor a medida que hay más gente conectada y, por tanto, lo que se debe hacer es facilitar este crecimiento ‘natural’, ayudando a superar los obstáculos y trampas que con frecuencia suelen aparecer. También se supone que la liberalización puede facilitar una mayor competencia entre diferentes alternativas tecnológicas, facilitando el desarrollo de las opciones más eficientes. En este sentido entonces, es mucho más importante la existencia de una adecuada regulación de elementos claves del mercado de las telecomunicaciones, tales como los precios de interconexión entre las redes de los diferentes operadores, que constituyen algo fundamental para generar los incentivos necesarios que hagan los precios más atractivos para los consumidores. Al mismo tiempo, con frecuencia la regulación también afecta las posibilidades de desarrollo de las alternativas técnicas disponibles para construir las redes de comunicaciones electrónicas, ya que es bastante difícil mantener una neutralidad absoluta desde el punto de vista de los poderes públicos. Esto se debe a que hay numerosos actores públicos implicados en diversos aspectos de la regulación de las telecomunicaciones (poderes locales y regionales, estados, organismos internacionales,...) que tienen perspectivas e intereses distintos sobre las tecnologías disponibles y, además, las propias compañías y las organizaciones de intereses también inciden continuamente, de forma interesada, en el debate político.

Así, determinadas regulaciones pueden favorecer unas opciones tecnológicas frente a otras, dada la rapidez del cambio técnico, que provoca una fuerte competitividad entre diferentes alternativas disponibles. Estas regulaciones pueden acabar provocando el efecto contrario al que buscaban (estimular el desarrollo tecnológico), constituyendo cuellos de botella para la emergencia de nuevas tecnologías menos costosas. Este tema no es nada sencillo, ya que algunas veces deja el desarrollo tecnológico en manos de las fuerzas del mercado, en particular para llevar a soluciones técnicas que sean socialmente atractivas (Laffont/Tirole, 2000). Por ejemplo pueden surgir soluciones oportunistas a corto plazo - cuando el criterio decisivo sea que se puedan amortizar muy rápidamente- que triunfen precisamente gracias a la incertidumbre tecnológica existente (es el caso de la TV digital por satélite), o bien soluciones que busquen óptimos empresariales locales, al margen de las externalidades positivas para la red, que otras alternativas técnicas pueden provocar (es el caso de la opción radical por el ADSL de Telefónica en España). No obstante, también la detallada regulación de las opciones técnicas por parte de los poderes públicos pueden hacer que determinadas opciones tecnológicas se desarrollen mucho más lentamente de lo que sería posible.

Tenemos el ejemplo de la telefonía IP, tema sobre el que no hay una intervención pública activa para favorecerla en la mayor parte de los países. Más bien esto se ignora o encuentra dificultades, manteniéndose los esquemas tradicionales. Hay una diversidad de regulaciones, pero en muchos países sólo está permitido a los operadores de telefonía convencional explotar esta nueva tecnología y, generalmente, su interés para promocionar este nuevo servicio es mucho más reducido, especialmente si el grado de competencia es muy limitado o no existe (Minges/Kelly, 2001). Cabe decir, por otro lado, que esta tecnología no está apoyada por los grandes operadores de telecomunicaciones, porque la ven como una amenaza directa al núcleo de su negocio, a pesar que su generalización podría producir enormes beneficios sociales y ser uno de los incentivos de primer orden para estimular la conexión a Internet de sectores de rentas medias y bajas (también –quizás aún más- en los países en desarrollo).

Difusión y división digital

Un ejemplo de políticas de difusión, orientada directamente a reducir la división digital es la promoción de la venta de ordenadores para uso doméstico. Con este ejemplo, queremos discutir cómo las políticas de difusión pueden afrontar también, en algunos casos, la división digital.

El coste de los PC baja continuamente, pese a que, al aumentar sus estándares técnicos, al final los precios continúan más o menos iguales para el consumidor (esto sucede desde hace bastante tiempo). El resultado final, no obstante, es un continuo descenso de su precio, si también tenemos en cuenta la inflación. A pesar de esta tendencia, las ventas de ordenadores domésticos no aumentaron demasiado en los últimos años, y todo hace pensar que los diferentes sectores de la población potencialmente atraídos, ya disponen de un PC en sus casas. Existen, por tanto, sectores bastante amplios de la población que no perciben la utilidad de disponer de un ordenador personal. Frente a esta situación, encontramos que algunas fórmulas alternativas de acceso a Internet –que podrían generalizar más fácilmente su acceso- presentan el inconveniente de que pueden ser mucho más limitadas. Por ejemplo, es el caso de la televisión digital, donde generalmente se puede limitar el tipo de acceso a la red y, por tanto, su potencialidad como una herramienta educativa y de aprendizaje es bastante más restringida.

Hay numerosas iniciativas, en muchos países, para ayudar a que haya más hogares con ordenadores y que éstos estén conectados a la red. En este sentido, es frecuente observar la existencia de programas o acciones encaminadas a proveer ordenadores a familias con bajos recursos, ya que se entiende que es una buena fórmula para incentivar la inclusión digital. Por ejemplo, el gobierno inglés ha hecho un programa experimental, durante la primera mitad del 2001, para distribuir 12.000 ordenadores (con sus periféricos) a familias de bajos ingresos y escuelas situadas en barrios pobres, con el objetivo de satisfacer sus expectativas de mejorar sus resultados en el trabajo y la educación (Dennis, 2001).

Un ejemplo muy diferente es la iniciativa brasileña para fabricar ordenadores de bajo costo, que ya tengan preparada la conexión a Internet, para estimular su difusión masiva entre los amplios sectores de la población. A la vez, el gobierno brasileño facilitará créditos a las familias con baja renta para adquirir estos equipos. Cabe destacar que la iniciativa está relacionada con una opción estratégica del país por impulsar el desarrollo de un sector industrial vinculado a las tecnologías de la información, estableciendo acuerdos con algunos grandes fabricantes multinacionales para que produzcan los equipos de hardware en el país. Al ser un país muy poblado, Brasil puede aportar el incentivo de una demanda interna creciente y potencialmente muy grande para estas empresas (Accenture/Markle/UNDP, 2001:57).

En los EEUU, entre muchas otras medidas para aproximar la tecnología a todos los niños, se ofrecen préstamos a bajo interés a las familias con escasos recursos para que puedan adquirir PC personales para sus hijos y así no se encuentran en inferioridad de condiciones respecto a sus compañeros. A pesar de todo, existen elementos fundamentales que quedan al margen de la tecnología y que son, en cierta medida, un freno para la reducción de la división digital. Por ejemplo, la actualización de conocimientos de los maestros es muy importante porque pueden aprovechar la nueva tecnología y esta formación constante está vinculada, sin duda, con su motivación. Por lo tanto, si existen factores de otra naturaleza que afectan su motivación (desde sus propios salarios hasta el nivel de estrés que experimentan, pasando por las condiciones materiales de su trabajo –aulas, entorno, etc.), cabe trasladar también el debate a otras vertientes más tradicionales.

Al considerar una cantidad amplia de países, la relación que se observa entre los años de escolarización y el número de servidores de Internet que hay en un país es –no demasiado sorprendentemente- muy elevada. No parece extraño, por lo tanto, aceptar el principio de que la educación básica aumenta la capacidad de la gente para aprender a emplear la información y, por tanto, que para generar una implicación más grande y continua de la red, cabe dar más énfasis a la educación. La dirección de la causalidad en esta relación puede ser fácil de inferir, en el sentido que la educación explica una mayor presencia de Internet, aunque seguramente muchas otras variables también inciden en la expansión de Internet. Dejando aparte esta cuestión, cabe destacar que las amenazas y las oportunidades para el mundo en desarrollo, frente a la revolución digital, son enormes. Muchos países pueden quedar atrapados en el círculo de la pobreza y la inestabilidad, sin aprovechar las nuevas tecnologías, lo cual puede provocar que las grandes diferencias ya existentes en la actualidad con el mundo desarrollado sean todavía mayores, al ir acumulando muchos impactos negativos (Analysis, 2000, PNUD, 2001).

Ultimamente, han surgido numerosas iniciativas que tienen como objetivo dar una respuesta que permita corregir las tendencias que marca la división digital a nivel mundial. Una de las más recientes estuvo impulsada por G8, el grupo de los ocho países más poderosos del mundo, que en una de sus cumbres de jefes de Estado, en Kyushu-Okinawa en julio del año 2000, decidieron elaborar un plan de acción en este sentido. Se estableció un proceso de trabajo, creándose la denominada "Digital Opportunyty Task Force" (DOT Force), mediante la cual, equipos de expertos, durante un año a finales de julio de 2001, elaboraron un plan de acción para identificar de qué forma la revolución digital podía beneficiar a toda la población mundial, especialmente a los sectores más pobres y marginados. En estos equipos de trabajo participaron representantes de gobiernos, del sector privado, de ONG, y de las organizaciones internacionales, provenientes tanto de países desarrollados como de países en desarrollo (DOT Force, 2001).

La DOT Force definió la división digital –en el marco del desarrollo mundial- como un reflejo de las desigualdades socio-económicas ya existentes, que se caracteriza porque en muchos países que carecen de infraestructuras, hay elevados costos de acceso, las políticas públicas son poco apropiadas, no hay creación de contenidos locales y, en general, la población no tiene la capacidad o la posibilidad de sacar beneficios económicos y sociales de las actividades intensivas en información. Finalmente, la DOT Force identificó, mediante el consenso entre sus participantes, un conjunto de acciones, agrupadas en cuatro grandes áreas de actuación, que tienen como principio básico que el acceso a la comunicación y a la información es un derecho esencial para el desarrollo humano. Estas áreas son las siguientes:

1. Impulsar y dar soporte al establecimiento de estrategias nacionales para la Sociedad de la Información en los países en desarrollo, así como facilitar la participación universal en política internacional relacionada con las TIC e Internet.
2. Mejorar la conexión y la facilidad de acceso de los países menos desarrollados a partir de intervenciones específicas.
3. Construir una capacidad humana para aprovechar las tecnologías de la comunicación y de la información (formación, educación, compartir iniciativas, etc.) en los países en desarrollo.
4. Fomentar la participación en el comercio electrónico y otras actividades en red dando apoyo a la creación de contenidos y aplicaciones locales a todos los países.

El documento final de la DOT Force, publicado en Internet en el mes de mayo de 2001, presenta un amplio conjunto de reflexiones sobre las posibilidades de aprovechar los beneficios de las nuevas tecnologías, para dar un impulso importante al desarrollo humano en muchos países. Es un documento relativamente optimista, pleno de propuestas, que se elaboró de una forma bastante participativa, en parte a través de discusiones efectuadas en la propia red y en parte a través de un conjunto en que confluyen actores públicos y privados muy diversos. Estas propuestas se concretan en un plan de acción que integra los cuatro objetivos mencionados anteriormente. El plan de acción, evidentemente, no tiene una vertiente propiamente operativa, debido a su naturaleza consultiva. La propia redacción apunta más a orientar y alentar a los gobiernos, a las empresas y los organismos internacionales para que adopten los principios y las estrategias que señala. El proceso político que puede conducir a que se concreten algunas medidas propuestas apenas está en sus inicios y, por tanto, poco se puede decir por ahora. Por ejemplo, en estos momentos existe la propuesta de crear una red adaptada a las condiciones locales y que, por tanto, el éxito de las intervenciones sea fruto de una adecuada combinación de aciertos (Accenture/Markle/UNDP, 2001).

La información está cada vez más al alcance de todos en la nueva sociedad que se está configurando, gracias a los nuevos medios digitales. Ahora bien, si ahora se dispone de más información para poder emplearla en aquello en lo que estamos interesados, debemos orientarnos a reflexionar sobre qué es lo que más interesa a la gente. En este sentido, debemos volver a reflexionar sobre la educación.

Uno de los componentes fundamentales de nuestra educación tradicional estuvo en aprender a desarrollar estrategias que nos permitiesen obtener información adecuada –en un contexto de escasez de ésta- y así proceder al análisis cuidadoso de las más diversas situaciones y problemas que nos interesan, a partir de piezas incompletas de información. Para estas tareas, hemos aprendido a pensar a través de un conjunto de técnicas bastante sofisticadas que, de forma inmediata, nos permiten generar inferencias a partir de informaciones parciales y, a la vez , nos ayudan a establecer procedimientos para recoger información adicional que a menudo representa una forma muy costosa de seguimiento.

Actualmente sobrevive esta clase de estrategias y, en contra de algunas afirmaciones arriesgadas, seguramente no desaparecerán en el futuro. Seguirán siendo muy necesarias, porque los entornos del conocimiento y de la vida, en los que la información continuará siendo escasa, son muy abundantes y difícilmente podrá cambiar esto en una sociedad digital. Por esta razón, la educación tradicional –enfocada en gestionar información escasa- continuará siendo igualmente tan necesaria como lo ha sido hasta ahora. Además, junto a los entornos mencionados, la emergencia de la sociedad digital representa la aparición de entornos que muestran la situación contraria: en lugar de información escasa tendremos información excesiva. Esto es un nuevo escenario al cual no estamos demasiado habituados, ni tenemos –por ahora- un conjunto de técnicas que nos haya dado nuestra educación, para sabernos mover más adecuadamente en esta clase de entornos y no quedar saturados por la abundancia informativa (sin rechazar tampoco el acceso a toda la información).

Como vemos, tanto en el caso de los entornos con información escasa, como en el de los entornos con información excesiva, es necesario estar bien educados para poder transformar la información en conocimiento. Quién tenga acceso a una educación adecuada, en relación a uno u otro entorno, podrá tener éxito sin problemas en la sociedad de la información y del conocimiento. Quien tenga una educación sesgada, en relación a las técnicas necesarias para el aprendizaje, en uno u otro entorno, puede experimentar dificultades en la medida en que quiera mantener su capacidad creativa. Por esta razón es muy importante replantear los temas educativos en este nuevo contexto, y orientar las políticas públicas necesarias para afrontar los problemas existentes.

Retomando la discusión sobre la división digital, solo cabe destacar, para concluir, que el debate pendiente es de vasto alcance y tiene numerosas dimensiones. Los temas educativos son fundamentales, como hemos visto, en todos los niveles: extensión temporal, nuevas habilidades, aprender a aprender, motivaciones. Existen otros temas también. Uno de los más importantes es la pluralidad de formas de acceso a la red, tanto en lo que hace a las ubicaciones como a las tecnologías empleadas. Sus consecuencias para la división digital pueden ser bastante significativas y, por tanto, deberían estar presentes en el debate público, más allá de la discusión sobre las técnicas especificadas.

La investigación de oportunidades estratégicas para el desarrollo de la Sociedad de la Información, la definición de unas políticas de impulso adecuadas, las dificultades de su implementación, son aspectos sobre los cuales las responsabilidades públicas son centrales. Sin embargo, la presencia de un debate público más intenso y abierto sobre estas estrategias –local y global- sigue siendo un elemento vital para situar las verdaderas prioridades y contribuir a que el reto de las grandes dimensiones de la división digital tenga mayor presencia en muchas decisiones públicas.

Comissió Europea (2001), "Benmarching Report following-up the ‘Strategies for jobs in the Information Society’", Brussels, SEC (2001) 222 (7-2-01).

Jordana, J. / D. Sancho (2001), "Les polítiques de difusió de la societat de la informació a Catalunya: com estimular la demanda?", Nota d’Economia, 69 (Gener-Abril).

Laffont J.J. / J. Tirole (2000), Competition in Telecommunications, MIT Press, Cambridge.

Minges, M. / T. Kelly (2001), "IP Telephony …around the world", ITU News 2/2001, pp. 14-20

OCDE (2001b), Communications Outlook 2001: Information Society, Paris.